Under det senaste decenniet har det genomförts omfattande industrisatsningar i norra Sverige. Det handlar om stora investeringar inom områden såsom vindkraft, batteritillverkning och grön stålproduktion, samtidigt som betydande satsningar sker inom gruvnäringen. Den pågående och planerade utvecklingen har väckt nytt hopp i många kommuner som under lång tid präglats av ekonomisk stagnation, minskad sysselsättning och en krympande befolkning.
I denna rapport analyserar vi hur större etableringar påverkar den lokala ekonomin. Studien genomförs ur två perspektiv: dels ett individperspektiv – där inkomsteffekter för invånarna skattas, dels ett platsperspektiv – där effekterna på kommunernas skattebas beräknas. De specifika nyetableringar som står i fokus är Kaunisvaaragruvan i Pajala kommun samt batterifabriken Northvolt i Skellefteå kommun.
Gruvbrytningen i Pajala inleddes under hösten 2012, och vi analyserar utvecklingen i kommunen under perioden 2005–2023. Beskedet om att den nya batterifabriken skulle etableras i Skellefteå kom hösten 2017, och utvecklingen där studeras för perioden 2015–2023. Analysen omfattar således inte de neddragningar i Northvolts verksamhet som inleddes hösten 2024, eller den efterföljande konkursen i mars 2025. Båda etableringarna har haft en genomgripande påverkan på sina respektive kommuner. I absoluta tal är Northvolts etablering betydligt större vad gäller sysselsättning, men i relation till kommunernas storlek är Kaunisvaara-projektet mer omfattande.
Kommuner som tar emot större etableringar behöver genomföra omfattande investeringar, bland annat i infrastruktur, bostäder, barnomsorg och skolor. För att täcka dessa kostnader krävs ökade skatteintäkter. Det förutsätter i sin tur att etableringarna leder till nya arbetstillfällen som tillfaller nuvarande och inflyttade kommuninvånare. Kombinationen av omfattande initiala investeringskostnader och osäkra skatteintäkter innebär en betydande ekonomisk risk för mottagande kommuner.
Att stora etableringar bedöms kunna gynna de befintliga kommuninvånarna är också viktigt mot bakgrund av att investeringsplaner inte sällan möts av lokalt motstånd och protester. Det gäller inte minst verksamheter som befaras ha negativa effekter på närmiljön.
Metod: För att skatta effekterna av etableringarna på kommuninvånarnas årsbruttolöner använder vi en matchningsansats där individer i Pajala och Skellefteå jämförs med jämförbara individer i två grupper av jämförelsekommuner. Den empiriska frågeställningen kan formuleras som: Vad är effekten av en etablering på årsbruttolönen för individer i etableringskommunen jämfört med om etableringen inte hade genomförts?
Därefter presenteras ett antal överslagsberäkningar av etableringarnas effekter på kommunernas skattebaser. Dessa kalkyler bygger på de skattade effekterna på årsbruttolöner i kombination med beräkningar av etableringarnas påverkan på befolkningsunderlag och sysselsättning i kommunerna.
Resultat: De skattade effekterna för boende i Pajala tyder på att gruvetableringen har haft en positiv påverkan på kommuninvånarnas årsbruttolöner, där effekterna i stort följer konjunkturutvecklingen inom gruvbranschen. För högkonjunkturåren 2014 respektive 2023 uppgår de skattade effekterna, jämfört med jämförelsegruppen, i genomsnitt till cirka 14 procent respektive 8 procent för män. Skattningarna för kvinnor indikerar också positiva effekter, men de är relativt sett lägre: cirka 7 procent 2014 och knappt 6 procent 2023.
De skattade effekterna för boende i Skellefteå avser enbart kortsiktiga effekter fram till 2023 och beaktar därför inte neddragningar i Northvolts verksamhet under hösten 2024 eller den efterföljande konkursen i mars 2025. För år 2023 uppgår de skattade effekterna, jämfört med jämförelsegruppen, till knappt 2 procent för män och cirka 1 procent för kvinnor.
De lägre effekterna för boende i Skellefteå förklaras främst av att Northvolts etablering har en väsentligt mindre relativ betydelse för sysselsättningen i kommunen jämfört med gruvetableringens betydelse för arbetsmarknaden i Pajala. En annan möjlig förklaring är skillnader i lönenivå mellan de aktuella branscherna, där löner inom gruvnäringen generellt tenderar att vara högre än i de övriga branscherna
En aspekt som ägnats förhållandevis lite intresse i tidigare forskning är huruvida etableringar ger upphov till olika effekter för kvinnor och män. Ett genomgående mönster i våra resultat är att effekterna är större för män än för kvinnor. Till betydande del torde detta återspegla könsspecifika skillnader i sysselsättning inom de branscher där de aktuella etableringarna har ägt rum.
När det gäller effekter på kommunala skattebaser tyder våra överslagsberäkningar på att gruvetableringen i Pajala har lett till en avsevärd ökning av skatteunderlaget jämfört med det kontrafaktiska utfallet utan gruva. År 2014, vid toppen av den första expansionsfasen, var skattebasen mer än 30 procent högre än i de kontrafaktiska scenarierna. Under den andra uppgångsfasen, mellan 2017 och 2023, ökade skillnaden ytterligare, och år 2023 var skattebasen mer än 50 procent högre än i de alternativa scenarierna. De positiva effekterna förklaras delvis av högre skattade årsbruttolöner, men framför allt av en starkare befolkningsutveckling än i det kontrafaktiska utfallet utan gruva.
De kortsiktiga effekterna av Northvolts etablering på skatteunderlaget i Skellefteå indikerar att skattebasen år 2023 var cirka 12 procent högre än i det kontrafaktiska scenariot utan batterifabrik. Denna ökning förklaras främst av ett större befolkningsunderlag jämfört med de alternativa scenarierna, och i mindre utsträckning av något högre skattade årsbruttolöner.
Policyreflektioner: De två fall som analyseras i denna rapport visar att större etableringar kan bidra både till ökade inkomster för den befintliga befolkningen och – särskilt om befolkningsunderlaget samtidigt växer – till positiva effekter på kommunernas skattebaser. Samtidigt visar resultaten för Pajala, där utvecklingen kunnat följas över en längre tidsperiod, att situationen snabbt kan förändras beroende på verksamhetens utveckling. För en enskild kommun innebär kombinationen av osäkra skatteintäkter och kostnadskrävande kommunala investeringar att det är svårt att på förhand bedöma det kommunalekonomiska nettoutfallet av en etablering. Den situation som Skellefteå kommun befinner sig i efter Northvolts konkurs utgör ett exempel på detta.
I rapporten lyfter vi fram ett antal aspekter som förtjänar vidare analys och fortsatt diskussion. En central fråga rör balansen mellan den lokala och den nationella nivån vad gäller kostnader, intäkter och risk i samband med större etableringar. Den enskilda etableringskommunen bär ofta huvuddelen av de kostnader som följer av att lyckas attrahera och härbärgera en omfattande investering, samtidigt som beskattningen av de egna invånarna utgör den helt dominerande intäktskällan. Staten har däremot tillgång till en betydligt bredare skattebas. För att stärka kommunernas incitament att aktivt främja nyetableringar och investeringar kan det finnas skäl att överväga förändringar i såväl kostnadsfördelning som beskattningsrätt mellan den lokala och den statliga nivån. Vi noterar bland annat att det i exempelvis Finland och Norge förekommer lokal beskattning av naturresurser, differentierad kommunal fastighetsskatt samt partiell kommunal bolagsskatt. Ett värdefullt bidrag till kunskapsläget vore att närmare studera erfarenheterna av dessa inslag i den lokala beskattningsrätten.
Vi diskuterar även hur det kommunala utjämningssystemet kan tänkas påverka kommunernas incitament att främja investeringar. Detta har inte närmare analyserats inom ramen för rapporten, men vi konstaterar att det är ett område som förtjänar en fördjupad analys.
Vi berör även de risker som uppstår när kommuners administrativa gränser inte sammanfaller med större etableringars funktionella territorium. Om de arbetstillfällen som skapas i huvudsak tillfaller inpendlande arbetskraft eller tillfälligt bosatta individer, riskerar etableringskommunen att gå miste om skatteintäkter. Det finns därför ett behov av fördjupade studier som analyserar förekomsten och effekterna av sådana geografiska läckage och som belyser möjliga lösningar på den problematiken.